ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (1)

หมวดหมู่: ข่าว ป้ายคำ
ตีพืมพ์18 มกราคม 2016

สฤณี อาชวานันทกุล

ในห้วงยามที่ “ประชารัฐ” กำลังถูกโหมประโคมจากรัฐบาลว่า ดีกว่า “ประชานิยม” ของพรรคการเมืองที่ถูกโค่นลง

จากอำนาจหลายขุม ผู้เขียนคิดว่าน่าจะได้เวลาทบทวนที่มา ความหมาย และบทบาทของคำว่า “ประชานิยม” กันใหม่

เพราะดูเหมือนวันนี้ “ประชานิยม” ได้กลายเป็น “คำด่าอัตโนมัติ” ของใครก็ตามที่ไม่ชอบการเมืองในระบอบประชาธิปไตย และกลายเป็น “คำชมอัตโนมัติ” ของใครก็ตามที่ชื่นชอบพรรคไทยรักไทย พลังประชาชน หรือเพื่อไทย

ประชานิยมคืออะไร? ผู้เขียนคิดว่าเว็บไซต์ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า เก็บความได้ค่อนข้างดี จึงจะคัดลอกบางส่วนมาแลกเปลี่ยนกันดังนี้

“ในหนังสือ “ทักษิณา-ประชานิยม” ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ได้จำแนก “ประชานิยม” ออกเป็น 5 ความหมายด้วยกัน ได้แก่

1) ประชานิยมในรัสเซียและอเมริกา เป็นประชานิยมในความหมายดั้งเดิมที่เกิดขึ้นในรัสเซียและอเมริกาในปลายศตวรรษที่ 19 โดย มีนัยว่าหมายถึงการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เห็นว่าประชาชนสำคัญที่สุด โดยทั้งในรัสเซียและสหรัฐอเมริกานั้นขบวนการประชานิยมที่ต้องการเปลี่ยนแปลง ทางสังคมนั้น คือชาวนา ซึ่งเป็นชนส่วนใหญ่ของสังคม

2) ประชานิยมในละตินอเมริกา เป็นขบวนการประชานิยมที่เริ่มต้นขึ้นในอาร์เจนตินาตั้งแต่ทศวรรษ 1920 โดย เป็นขบวนการที่มีผู้นำสูงสุดคือฮวนเปรองที่มีความโดดเด่น มีเสน่ห์ มีบารมีเป็นที่จับตาจับใจประชาชน และมีนโยบายสงเคราะห์คนยากจนเพื่อใช้เป็นฐานเสียงและฐานนโยบายทางการเมือง มุ่งเน้นการสร้างความสัมพันธ์ใกล้ชิดระหว่างผู้นำกับประชาชน

3) ประชานิยมในประเทศตะวันตก คือการเมืองที่มีพรรคการเมืองบางพรรคได้รับความสนับสนุนจากสามัญชนจากนโยบาย ที่เป็นที่ชื่นชอบ หรือมีอุดมการณ์ตรงกัน

4) ประชานิยมในฐานะแนวทางการพัฒนา ใช้เรียกแนวคิดการพัฒนาที่เน้นภาคชนบท เน้นภาคเกษตร เน้นการพัฒนาไร่นาขนาดเล็ก ขนาดกลางของเกษตรกรอิสระหรือสหกรณ์ที่ชาวไร่ชาวนามารวมกัน เป็นทางเลือกของการพัฒนาที่ไม่เน้นการพัฒนาให้เป็นเมืองแบบตะวันตกนั่นเอง

5) ประชานิยมคือ การให้ความสำคัญหรือให้คุณค่าแก่ประชาชน คือการเมืองที่ให้คุณค่าแก่ประชาชน โดยเฉพาะประชาชนทั่วไปหรือชนชั้นล่าง การเมืองที่เห็นความสำคัญของประชาชนทั่วไปจึงเป็นประชานิยมเสมอ

ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่า การดำเนินนโยบายทางการเมืองของรัฐบาลทักษิณนั้นไม่อาจจัดเป็นประชานิยมในความหมายใดได้เคร่งครัดนัก จึงต้องพิจารณาจากหลายความหมายประกอบกัน แล้วแต่เงื่อนไขหรือลักษณะเน้นหนักของนโยบายแต่ละด้าน …การให้ความสำคัญกับประชาชนทั่วไปของนโยบายน่าจะเป็นลักษณะสำคัญที่ถูกมองว่าเป็นนโยบายประชานิยม

…[ใน ทัศนะของนักวิชาการบางคน] นโยบายประชานิยมมิใช่นโยบายที่ดี แต่เป็นนโยบายที่ทำลายกลไกปกติของตลาด ในขณะที่นักวิชาการอีกกลุ่มมองว่านโยบายประชานิยมเป็นการสร้างมูลค่าในทาง เศรษฐกิจขึ้น จากการหมุนเงินเข้าใช้จ่ายในตลาดหลายรอบ จึงเหมาะแก่การกระตุ้นการใช้จ่ายของประชาชนเพื่อให้ภาพรวมของเศรษฐกิจดีขึ้น”

จากประวัติศาสตร์ของคำว่า populism ดังสรุปข้างต้น จะเห็นว่าคำว่า “นโยบายประชานิยม” ไม่ได้มีความหมายด้านบวกหรือลบในตัวมันเองแต่อย่างใด มีเพียงความหมายกลางๆ ว่า เป็นนโยบายที่ให้ความสำคัญกับคนส่วนใหญ่ของประเทศ ซึ่งก็หมายถึงคนจนและชนชั้นกลางระดับล่างในประเทศกำลังพัฒนา

การตัดสินว่านโยบายประชานิยมนโยบายใด “ดี” หรือ “ไม่ดี” จึงต้องพิจารณาหลายปัจจัยประกอบกัน เช่น นโยบายนี้พุ่งเป้าไปที่คนจนจริงหรือไม่ ประโยชน์ตกถึงมือกลุ่มเป้าหมายจริงหรือไม่เพียงใด บิดเบือนกลไกตลาดอย่างรุนแรงจนส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ในระยะยาวหรือไม่ รัฐใช้เงินมือเติบจนส่งผลเสียต่อสถานะการคลังอย่างรุนแรงหรือไม่

รูปแบบและความสำเร็จของนโยบายประชานิยม มักขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย ตั้งแต่อุดมการณ์ทางการเมืองที่ผู้นำยึดถือ (เสรี ประชาธิปไตยหรือสังคมนิยม) ลัทธิความเชื่อทางเศรษฐกิจที่ผู้ดำเนินนโยบายสมาทาน (ชื่นชมลัทธิเสรีนิยมใหม่ หรือต่อต้านเสรีนิยมใหม่) ระดับความแข็งแกร่งของโครงสร้างเชิงสถาบัน (รัฐเก็บภาษีได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่ มีคอร์รัปชันระหว่างทางมากน้อยเพียงใด มีช่องส่งประโยชน์ถึงมือกลุ่มเป้าหมายหรือไม่) และระดับทรัพยากร เช่น ประเทศที่มีรายได้จากการขายน้ำมันในช่วงที่ราคาพุ่งสูงเป็นประวัติการณ์ (เวเนซุเอลา โบลิเวีย และเอกวาดอร์) ย่อมสามารถใช้เงินดำเนินนโยบายประชานิยมได้อย่างยั่งยืนกว่าประเทศที่ไม่มี บ่อน้ำมัน

อุดมการณ์หรือจุดยืนของนักเศรษฐศาสตร์ก็มีส่วนสำคัญต่อการมองนโยบายประชานิยมเช่นกัน นักเศรษฐศาสตร์ยิ่ง “ขวา” บนไม้บรรทัดอุดมการณ์เท่าไร ยิ่งมีแนวโน้มจะตีขลุมเหมารวมนโยบายประชานิยมว่า “เลว” ถ้าถึงขั้น “ขวาตกขอบ” ก็จะก่นด่าแม้แต่นโยบายสวัสดิการว่า เป็นประชานิยม (ในความหมายแง่ลบ คือ ไม่คุ้มค่า บ่อนทำลายเศรษฐกิจและสังคมในระยะยาว)

เพราะนักเศรษฐศาสตร์ขวาตกขอบบูชากลไกตลาดว่าศักดิ์สิทธิ์และทำงานได้ดี กว่ารัฐในทุกกรณี เชื่อมั่นว่าประโยชน์ทางเศรษฐกิจจะ “ไหลริน” มาสู่คนส่วนใหญ่โดยอัตโนมัติ นโยบายอะไรก็ตามที่ส่งเสริมให้รัฐแทรกแซงกลไกตลาดจึงต้อง “แย่” แน่ๆ

ในทางตรงกันข้าม นักเศรษฐศาสตร์ยิ่ง “ซ้าย” ยิ่งมีแนวโน้มจะชอบนโยบายประชานิยม ถ้าถึงขั้น “ซ้ายตกขอบ” ก็จะชื่นชมเชิดชูนโยบายประชานิยมว่า “ดี” ไร้ที่ติ โดยไม่ใส่ใจว่ามันตรงจุดหรือไม่ ก่อผลข้างเคียงหรือผลเสียมากกว่าผลดีหรือไม่

อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะอยู่ค่ายไหน นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ถ้าไม่ใช่พวก “ตกขอบ” เห็นตรงกันได้ไม่ยากว่า นโยบายประชานิยมที่รัฐควรทำ คือ นโยบายที่มุ่งสถาปนา “สวัสดิการระยะยาว” เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ มากกว่า “นโยบายเรียกคะแนนนิยมระยะสั้น”

ตัวอย่างนโยบายประชานิยมที่ประสบความสำเร็จจนเป็นกรณีศึกษาไปทั่วโลก คือ Bolsa Família (Family Allowance) โครงการสวัสดิการสังคมของรัฐบาลบราซิล เริ่มต้นปี 2003

โครงการนี้มอบเงินอุดหนุนโดยตรงให้กับครอบครัวยากจน (มีรายได้ต่ากว่าเดือนละ 140 เรียล) เดือนละ 22 เรียล (ประมาณ 200 บาท) ต่อบุตรที่ไปโรงเรียนและฉีดวัคซีนแล้ว สูงสุดไม่เกินสามคน ครอบครัวที่ “ยากจนมาก” (มีรายได้ไม่ถึง 70 เรียลต่อเดือน) จะได้เงินอุดหนุนเพิ่มอีกเดือนละ 68 เรียล (ประมาณ 615 บาท) อย่างไม่มีเงื่อนไข

โครงการนี้เป็นนโยบายหลักในชุดนโยบายสังคมของประธานาธิบดี Luiz Inácio Lula da Silva (“ลูลา”) และส่งผลสำคัญต่อชัยชนะสมัยที่สองของเขา ในการเลือกตั้งปี 2006

ปัจจุบันมีชาวบราซิลได้รับเงินจากโครงการนี้ 14 ล้านครัวเรือน หรือ 50 ล้านคน มากกว่าหนึ่งในสี่ของประเทศ เป็นโครงการลักษณะนี้ที่ใหญ่ที่สุดในโลก สิบปีระหว่าง 2003 ถึง 2013 โครงการนี้ช่วยลดสัดส่วนชาวบราซิลที่ “ยากจนมาก” ลงครึ่งหนึ่ง จากร้อยละ 9.7 เหลือร้อยละ 4.3 ของประชากร ระดับความเหลื่อมล้ำ วัดโดยค่าสัมประสิทธิ์จินี่ ลดลงกว่าร้อยละ 15

ผลลัพธ์ทั้งหมดนี้เกิดขึ้นด้วยการใช้เงินเพียงร้อยละ 0.6 ของจีดีพีบราซิล และราวร้อยละ 2.5 ของงบประมาณภาครัฐเท่านั้น

ทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นว่า เราพูดไม่ได้ว่านโยบายไหน “ไม่ดี” หรือ “ดี” ทันทีที่เราตัดสินว่ามันเข้าข่าย “ประชานิยม” (พุ่งเป้าไปที่คนส่วนใหญ่) แต่ต้องพิจารณาเป็นกรณีๆ ไป

ก่อให้เกิดคำถามต่อไปว่า วันนี้สังคมไทยมีบทเรียนร่วมกันแล้วหรือยัง ถึงลักษณะของประชานิยมที่ “ดี” และ “ไม่ดี”

“ประชารัฐ” ของรัฐบาลปัจจุบันน่าจะมีแนวโน้มเป็นเช่นไร แตกต่างจาก “ประชานิยม” จริงหรือไม่

โปรดติดตามตอนต่อไป


หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในเว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจ เมื่อวันที่ 18 มกราคม 2559 ในชื่อ ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (1)