ZBB กับ สำนักงบประมาณรัฐสภา (3)

หมวดหมู่: ข่าว ป้ายคำ ,
ตีพืมพ์13 พฤษภาคม 2015

ดร.เฉลิมพล ไวทยางกูร

การงบประมาณภาครัฐที่ดำเนินการโดยฝ่ายบริหารที่มีสำนักงบประมาณเป็นหน่วยงานจัด ทำงบประมาณให้กับรัฐบาล

เป็นการจัดทำงบประมาณที่ไม่สามารถตรวจสอบได้โดยตรงจากรัฐสภา รัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรีจะเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนตรวจสอบได้ก็ต่อเมื่อถูก บรรจุเข้าสภาเป็นวาระเพื่อพิจารณาอนุมัติเท่านั้น นอกจากนี้ยังมีข้อกำหนดในร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 202 อีกว่า “ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพัน….” อย่างนี้เท่ากับว่ารัฐสภาถูกมัดมือชกที่จะต้องอนุมัติงบประมาณในกรอบที่ รัฐบาลกำหนดแน่นอน

ปัญหานี้ได้ถูกสะท้อนอย่างน่าสนใจว่า ในเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยทั้งประเทศ แต่ทำไมจึงไม่มีปากเสียงในเรื่องงบประมาณที่จะชี้ให้ประชาชนเห็นถึงการใช้ จ่ายงบประมาณที่มาจากภาษีของประชาชน และได้เกิดแนวคิดที่ควรมีสำนักงบประมาณรัฐสภา (Parliamentary Budget Office หรือ PBO) สำหรับวิเคราะห์งบประมาณของประเทศคู่ขนานไปกับการงบประมาณของฝ่ายบริหาร เรื่องนี้ได้ถูกหยิบยกมาหลายครั้งตั้งแต่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ซึ่งในที่สุดก็ได้แต่จัดตั้งสำนักงานเล็กๆ ในสถาบันพระปกเกล้าที่เรียกว่า Thailand Parliamentary Budget Office ซึ่งถึงทุกวันนี้ ก็ไม่ได้แสดงบทบาทอะไรให้เป็นที่ประจักษ์

ภารกิจของสำนักงานงบประมาณรัฐสภาเป็นเรื่องใหญ่ เป็นการทำงบประมาณคู่ขนานกับรัฐบาลเพื่อตรวจสอบการใช้จ่ายของรัฐในโครงการ ต่างๆ และรายงานต่อประชาชน แน่นอนว่าถ้าเป็นไปอย่างอิสระ งบประมาณรายจ่ายย่อมต้องไม่เหมือนกันทั้งหมดทุกรายการ ฝ่ายค้านย่อมสามารถใช้ข้อมูลจากสำนักงบประมาณรัฐสภามาวิเคราะห์และแจ้งแก่ ประชาชนได้ตั้งแต่ต้น ประชาชนจะรับทราบในอีกมุมมองที่ไม่ใช่การรับฟังจากรัฐบาลแต่เพียงฝ่ายเดียว สำนักงบประมาณรัฐสภาจะช่วยให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทำงานง่ายขึ้น ไม่ต้องหาข้อมูลจากแหล่งข่าวที่ไม่สามารถเปิดเผยได้มาแถลงในรัฐสภา ซึ่งนับเป็นข้อเสียเปรียบอย่างมากของสมาชิกสภาผู้แทนฝ่ายค้าน ถือเป็นความยากลำบากที่กล้ำกลืนมาอย่างยาวนาน

งานของสำนักงบประมาณรัฐสภาของประเทศต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นมาช่วยวิเคราะห์งบประมาณ ช่วยวิเคราะห์ด้านการเงิน ช่วยวิเคราะห์ด้านเศรษฐกิจทั้งมหภาคและจุลภาค ช่วยวิเคราะห์ด้านภาษี และแม้กระทั่งเรื่องอื่นๆ ที่มีความสำคัญต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนอาทิด้านสุขภาพ ด้านชีวิตในวัยเกษียณอายุ ด้านธุรกิจ ด้านบริหารจัดการภาคเอกชน ด้านข้อมูลเพื่อการบริการภาครัฐ รวมตลอดถึงความมั่นคงแห่งชาติ เมื่อประชาชนได้รับรายงานจากสำนักงานงบประมาณรัฐสภาก็สามารถนำไปตรวจสอบกับ ที่สำนักงบประมาณเสนอมาได้อย่างเป็นเหตุเป็นผล และประโยชน์สูงสุดก็จะตกแก่ประชาชนโดยรวมที่จะมีงบประมาณสำหรับการบริหาร ประเทศอย่างเสมอภาค เป็นธรรม และสมเหตุสมผล (รายละเอียดของสำนักงบประมาณรัฐสภานี้ ได้เคยเขียนเป็นบทความหลายครั้งก่อนหน้านี้แล้ว ผู้ที่สนใจสามารถหาอ่านได้จากการค้นหาในหัวข้อ Parliamentary Budget Office (PBO) สำนักงบประมาณรัฐสภา ในชื่อของผู้เขียน) ในปัจจุบันหลายประเทศที่พัฒนาแล้วได้จัดตั้งสำนักงานในรูปแบบนี้อาทิ เกาหลีใต้ ได้จัดตั้งสำนักงานเรียกว่า National Assembly Budget Office ในปี 2003 แคนาดา ได้จัดตั้ง Parliamentary Budget Officer ในปี 2006 อังกฤษ ได้จัดตั้ง Office for Budget Responsibility ในปี 2010 ในขณะที่สหรัฐอเมริกา ได้จัดตั้ง Congressional Budget Office มาตั้งแต่ปี 1974

ถ้าประเทศไทยจะมีการจัดตั้งสำนักงบประมาณรัฐสภาให้ทำหน้าที่อย่างมีนัยสำคัญ จะต้องมีองค์ประกอบสำคัญ คือบุคลากรที่มีความเป็นกลางในทางการเมืองเป็นผู้รับผิดชอบ เพราะจะต้องทำหน้าที่อย่างเป็นกลาง (Nonpartisan) ในการให้ข้อมูลกับสมาชิกรัฐสภาที่ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนขั้วการเมืองอย่างไร ก็ต้องมีความเป็นกลาง มีความเป็นวิชาการและเป็นมืออาชีพไม่เข้ากับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นกระบอกเสียงของรัฐสภาที่จะเสนอรายงานต่อประชาชนเป็นระยะๆ บทความวิเคราะห์จะต้องเป็นการวิเคราะห์ในทางวิชาการ ไม่เป็นความเห็นในทางการเมือง

บทบาทของ ZBB (Zero-based Budgeting) หรือ การทำงบประมาณที่เริ่มจากศูนย์สามารถช่วยให้การวิเคราะห์ของสำนักงบประมาณ รัฐสภาทำได้ตรงประเด็นจากฐานของข้อมูล ข้อมูลที่ส่งมาจากระดับล่างจะถูกส่งมาให้ทั้งสำนักงบประมาณที่ต้องทำงบประมาณรายจ่ายต่อฝ่ายบริหาร และสำนักงบประมาณรัฐสภาที่จะทำงบประมาณรายจ่ายเช่นกันเสนอต่อรัฐสภา เมื่องบประมาณทั้งสองถูกนำมาเปรียบเทียบ ประชาชนก็สามารถเห็นความเหมือนและความต่างในเชิงเปรียบเทียบ อาทิ ทางเลือกอื่นที่นอกเหนือจากที่รัฐบาลเสนอ ตรวจสอบงบประมาณที่เพิ่มสูงอย่างไม่เหมาะสม ประชาชนสื่อสารตรวจสอบได้ทั้งฝั่งรัฐบาลและฝั่งรัฐสภา จะทำให้เห็นภาพชัดขึ้นว่ากิจกรรมใดที่ไม่ใช่กิจกรรมสำคัญและไม่ควรต้องใช้งบ ประมาณเพื่อการนั้น ภารกิจหลักที่รัฐบาลควรมุ่งเน้น โครงการที่มีความซ้ำซ้อนจะถูกตัดออกหรือควบรวม การทบทวนสามารถทำได้ตลอดเวลา และการจัดสรรงบประมาณจะเป็นไปอย่างเสมอภาคและเป็นธรรม

(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีความเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่อนุกรรมาธิการวิสามัญสังเคราะห์ ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติ แต่อย่างใด)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 13 พฤษภาคม 2558