เสริมแกร่งระเบียบวิธีงบประมาณไทย ลดคอร์รัปชั่น สกัดประชานิยม

ตีพืมพ์9 มิถุนายน 2015

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)


ระเบียบวิธีงบประมาณไทย ไม่ครอบคลุมเงินรายรับอื่นที่นอกเหนือจากภาษีอากรและรายได้จากรัฐวิสาหกิจ

นักการเมืองไทยสามารถนำ “เงินนอกงบประมาณ” ไปใช้เพื่อผลประโยชน์ส่วนตน

ดร. อัมมาร สยามวาลา ชี้ ประเทศไทยต้องมีการกำกับดูแลการใช้เงินนอกงบประมาณอย่างรัดกุม


งบประมาณแผ่นดินของประเทศเปรียบเสมือนกระเป๋าเงินของรัฐบาล รัฐบาลสามารถใช้เงินในกระเป๋าเงินนี้เพื่อทำนโยบายใหม่ หรือสานต่อโครงการต่างๆ จากนโยบายของรัฐบาลชุดก่อนได้ ภายหลังมีมติคณะรัฐมนตรี และรัฐสภาเห็นชอบแผนการใช้จ่ายของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณ ซึ่งเงินงบประมาณของรัฐบาลหลักๆมาจาก 2 ทางด้วยกัน คือ ภาษีอากร และรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้โดยหลักการแล้ว เงินงบประมาณต้องใช้เพื่อบริหารประเทศให้เกิดการพัฒนาและสร้างเสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจและสังคม อย่างไรก็ตามเมื่อระเบียบวิธีงบประมาณไทยไม่ครอบคลุมการกำกับดูแลเงินรายรับที่ไม่ใช่ภาษีอากร และที่ไม่ได้มาจากรัฐวิสาหกิจ เงินรายรับเหล่านั้นจึงถือเป็นเงินนอกงบประมาณ และนักการเมืองไทยสามารถนำเงินไปใช้เพื่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้องได้ทั้งทางตรงผ่านการคอร์รัปชั่น และทางอ้อมผ่านการทำนโยบายประชานิยมที่เปิดโอกาสให้มีการคอร์รัปชั่นอยู่ในการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว

ammar-2015-v2

ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ

ดร. อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวถึงวิธีการงบประมาณของประเทศไทยซึ่งตราเป็นพระราชบัญญัติตั้งแต่ปี พ.ศ. 2502 ว่าไม่รัดกุมพอที่จะควบคุมพฤติกรรมของนักการเมืองให้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินให้อยู่ในกรอบ ซึ่งที่ผ่านมาประชาชนอาจไม่เท่าทันการจัดการงบประมาณที่ไม่รัดกุมนี้

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เกิดขึ้นในยุครัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ด้วยการผลักดันของ ป๋วย อึ้งภากรณ์ และ บุญมา วงศ์สวรรค์ หลังจากยุครัฐบาลก่อนหน้า นำโดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม นำเงินของประชาชนไปสนับสนุนบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจซึ่งกำหนดให้เป็นวิสาหกิจเอกชน ซึ่งรัฐบาลมีหุ้นส่วนหนึ่งในบริษัท ขณะที่หุ้นอีกส่วนหนึ่งเป็นหุ้นลมของทหารและข้าราชการผู้ใหญ่ที่มีตำแหน่งทางการเมือง เงินที่ใช้เพื่อการลงทุนในอุตสาหกรรมก็ยังได้มาจากการกู้สถาบันการเงินต่างๆ โดยมีรัฐบาลไทยเป็นผู้ค้ำประกัน จนที่สุดแล้วการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นตามมาโดยการสั่งซื้อเครื่องใช้และอุปกรณ์ต่างๆในราคาที่สูงมาก เงินจำนวนมากเข้ากระเป๋าผู้มีอำนาจที่ถือหุ้นและเกี่ยวข้องกับบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจหลายรายซึ่งไม่เป็นประโยชน์และไม่สร้างผลตอบแทนแก่ภาคเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศ ท้ายที่สุดภายในระยะเวลาเพียงสามปี บริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจ และอุตสาหกรรมต่างๆของบริษัทก็ตกอยู่ในสภาพล้มละลาย

ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ปรับปรุงระบบงบประมาณให้รัดกุมขึ้น มีการตั้งสำนักงบประมาณขึ้นภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีนายป๋วย อึ๊งภากรณ์เป็นผู้อำนวยการคนแรก การใช้จ่ายเงินที่รัฐบาลได้มาจากภาษีอากรจะทำไม่ได้โดยไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องออกเป็น พ.ร.บ. งบประมาณทุกปี และเมื่อออกเป็น พ.ร.บ. แล้วก็จะมีระบบติดตามอย่างใกล้ชิดจากกระทรวงการคลัง หลังการปฏิรูประบบงบประมาณแผ่นดินแล้ว การรั่วไหลของเงินที่ได้มาจากภาษีอากรแบบที่เกิดขึ้นกับบริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจก็เกิดขึ้นได้ยากขึ้นกว่าเดิม

แต่ลำพังรายได้จากภาษีอากรในสมัยของจอมพลสฤษดิ์นั้น ไม่เพียงพอสำหรับการพัฒนาประเทศ ในเวลานั้นจึงต้องการการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน (ถนน พลังงาน ระบบชลประทาน) อย่างมาก รัฐบาลจึงจำเป็นต้องกู้เงินจากต่างประเทศ ส่วนกระบวนการใช้จ่ายเงินจากการกู้รัฐบาลได้ใช้กระบวนการและองค์กรอีกรูปแบบหนึ่ง คือ การจัดตั้งสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้น และให้ร่างแผนการลงทุนของรัฐ รวมถึงให้ประมาณการความจำเป็นในการกู้เงินเข้ามาลงทุนในโครงการต่างๆ แล้วนำแผนไปเสนอให้สถาบันการเงินระหว่างประเทศอย่าง World Bank หรือ USAID แต่ทว่างบลงทุน หรือ งบพัฒนาของประเทศไทยในยุคแรกไม่ได้ใช้รายได้จากภาษีอากรจึงไม่อยู่ในวิธีงบประมาณ รัฐสภาจึงไม่สามารถมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและกลั่นกรองงบส่วนนี้ได้ สรุปแล้วในช่วงเริ่มต้นของการใช้จ่ายเงินลงทุนที่มาจากต่างประเทศ รัฐบาลไทยจึงใช้จ่ายงบลงทุนอย่างรัดกุมโดยมีเพียงสภาพัฒน์เป็นหน่วยงานกลั่นกรองนโยบายต่างๆภายในประเทศ และสถาบันการเงินเจ้าของทุนอย่าง World Bank หรือสถาบันการเงินนานาชาติอื่นๆทำหน้าที่เป็นผู้คอยกำกับดูแลการใช้เงินด้วยการตั้งข้อกำหนด กฎเกณฑ์ และกติกาที่ชัดเจนในการปล่อยสินเชื่อให้แก่รัฐบาลไทย

อย่างไรก็ตาม เมื่อเศรษฐกิจไทยขยายตัวมากขึ้น และระดับเงินทุนสำรองของประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลไทยมีความน่าเชื่อถือในการขอกู้เงินระหว่างประเทศหรือจากสถาบันการเงินในประเทศมากขึ้น มองแล้วเป็นเรื่องดีต่อเศรษฐกิจและการลงทุน แต่ผลเสียที่ตามมาคือ เกิดช่องโหว่ขนาดใหญ่ในเรื่องของการใช้จ่ายของรัฐบาลไทย เพราะสถาบันการเงินระหว่างประเทศลดความเข้มงวดในระเบียบวิธีต่างๆเพื่อปล่อยกู้ให้ประเทศไทย ขณะเดียวกันรัฐบาลไทยสามารถกู้เงินจากในประเทศ (โดยเฉพาะจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ) ได้โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา รัฐสภาจะรับรู้ว่ารัฐบาลกู้เงินก็ต่อเมื่อรัฐบาลต้องชำระเงินต้นหรือดอกเบี้ยเงินกู้คืนเท่านั้น ซึ่งเนื้อความตามรัฐธรรมนูญของไทยในฉบับที่ผ่านๆมาล้วนแต่กำหนดให้รัฐสภาต้องอนุมัติการชำระเงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้เมื่อถึงกำหนด

ดร. อัมมาร อธิบายถึงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณของไทยว่า จริงๆแล้วอนุญาตให้รัฐบาลไทยสามารถกู้ยืมเงินเพื่อสร้างความสมดุลทางด้านงบประมาณได้ ในกรณีที่รัฐบาลไทยมีนโยบายการคลังแบบขาดดุล หรือรัฐบาลไทยประมาณการรายได้แล้วพบว่าต่ำไป เพราะเศรษฐกิจอยู่ในช่วงตกต่ำ ด้วยเหตุผลข้างต้นเหล่านี้ เมื่อถึงสิ้นปีรัฐบาลสามารถกู้เงินมาเพื่อทำให้งบประมาณที่ขาดดุลอยู่เกินดุลหรือขาดดุลน้อยลง แต่การกู้ยืมเงินใดๆนอกเหนือจากเหตุผลข้างต้นไม่ใช่การกู้เงินที่เหมาะสม ทว่าด้วยวิธีการงบประมาณที่ไม่ได้กำกับดูแลเงินรายรับที่มาจากแหล่งอื่นที่ไม่ใช่ภาษีอากร หรือรายรับจากรัฐวิสาหกิจ สิ่งที่เกิดขึ้นคือ รัฐบาลสามารถกู้เงินจากแหล่งอื่นได้ตามที่ปรากฏเป็นข่าว กรณีการรับจำนำข้าว รัฐบาลกู้เงินจากแหล่งทุนภายในประเทศ คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) เพื่อมาจ่ายเป็นเงินค่าจำนำข้าวให้แก่เกษตรกรก่อน การกู้เงินนี้รัฐสภาไม่มีส่วนในการกลั่นกรองหรือตัดสินใจ ธกส. ก็ไม่ได้ถือข้าวไว้ทั้งที่ควรจะได้สิทธิในการดูแลหรือจัดการกลายเป็น ธกส. ไม่มีหลักประกันทั้งที่อยู่ในฐานะผู้ปล่อยสินเชื่อ แล้วพอมาถึงตอนชำระเงินคืน รัฐสภาไทยในยุครัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็ต้องยอมให้เกิดการชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยอย่างไม่มีทางเลือก และเงินที่จ่ายออกไปจากกระเป๋าของรัฐบาลเป็นเงินภาษีอากรของประชาชนทั้งสิ้น เมื่อเงินออกจากกระเป๋าจึงจะมีการทำรายงานตามวิธีการงบประมาณ

ดังนั้น ผู้เสียประโยชน์ คือ ประชาชน หากประเทศไทยไม่มีการสร้างกระบวนการดูแลติดตามเงินที่ถูกจำกัดความว่าเป็น “เงินนอกงบประมาณ” ด้วยความชัดเจนว่าปัจจุบันกระบวนการขอกู้เงินทำได้ง่าย ไม่มีการประเมินหรือกลั่นกรองเพื่อคำนวณถึงผลตอบแทน หรือความคุ้มค่าจากการกู้เงินมาลงทุน

ดร. อัมมาร ชี้ว่าการจัดตั้งสำนักงบประมาณรัฐสภา (Thai Parliamentary Budget Office: Thai PBO) เป็นวิธีการหนึ่งที่จะทำให้การใช้จ่ายของรัฐบาลรัดกุมขึ้นโดย Thai PBO จะดูแลการใช้ “เงินนอกงบประมาณ” เป็นผลให้การคอร์รัปชั่นลดลง เพราะว่ารัฐบาลจะไม่สามารถกู้เงินนอกงบประมาณได้โดยไม่มีการควบคุมตรวจสอบอีกต่อไป การขอกู้เงินต้องแจงจุดประสงค์และประเมินความคุ้มทุนของโครงการที่จะนำเงินไปลงทุนอย่างละเอียด และเมื่อการกู้เงินทำไม่ได้ง่ายๆจะเป็นการสกัดไม่ให้เกิดการทำนโยบายประชานิยมเพื่อหวังผลเพียงคะแนนเสียงจากการเลือกตั้ง แต่ไม่หวังผลประโยชน์อย่างแท้จริงเพื่อประชาชน Thai PBO น่าจะเป็นตัวช่วยให้คนไทยได้เห็นการพัฒนาเศรษฐกิจที่รุดหน้า เพราะช่วยเสริมแกร่งระเบียบวิธีงบประมาณไทยเพื่อทำให้รัฐบาลไทยบริหารเงินงบประมาณอย่างเป็นระเบียบและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น